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财税改革“硬骨头”不好啃 央地财力划分尚无完备方案


  2月19日,中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽,在省部级主要领导干部专题研讨班上指出,今明两年是财税体制改革的关键时期,要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩,努力在解决重点、难点问题上取得突破性进展。

  央地关系,可能是其中“最硬”的骨头之一。事权调整,涉及到机构、人事的调整,操作起来较困难。即便是相对容易的财力划分方面,从目前一些智囊机构公布的方案,以及业界讨论来看,也缺乏完备的方案,争议很大。

  国、地税局,合还是不合?

  十八届三中全会决定指出,要适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权。

  这些仅是原则性的规定。国务院发展研究中心的“383”方案建议,将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。这是相对流行的观点。

  但具体怎么改,都缺乏具体方案。中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示,事权的调整,涉及到部门利益、机构、人事调整等事项,事权的上收下放,还需要进行资金测算,比较复杂。

  是否合并国、地税局,可以在一定程度上反映上述问题。随着营改增的推进,原由地税局征管的营业税,逐渐转变为增值税,相应事权也落到国税局手中。

  机构调不调整呢?决定中的表述是“完善国税、地税征管体制”。

  财政部财政科学研究所最近的报告建议因地制宜,由各地市长自行决定。

  如果仍然分设国、地税两局,可将原来征收营业税的地税局人员划到国税局。

  针对上述方案,有财税界人士直言,市长肯定不会合并两局,这涉及到人事调整,牵涉到各个局相关官员的直接利益。

  当初设立地税局,是为了调动地方政府的积极性。财经战略研究院财政研究室主任杨志勇表示,也需要考虑公共部门内部的效益。若合并两局,可借用现在的信息技术,只需在入库环节,分别入不同的库就可以了。

  财科所副所长王朝才表示,也可以借鉴日本的做法,地方政府是财税局,即将地税局和财政局合并,归地方政府管理。

  增值税?多税联动?

  如果说事权调整有点纠结,收入划分上也并不轻松。

  营改增后,地方缺乏主体税种;而现在的过渡办法,又难以持续——这使得调整中央和地方的财力关系更为迫切。

  对于调整央地财力关系,财科所在《营改增:牵一发而动全身的改革》报告中给出了五个方案。改革步子最小的是,维持目前营改增的过渡政策,即新改的增值税收入仍归地方。缺点是,增值税被硬分为两块,容易“混库”。

  改革步子最大的是一揽子综合方案,建议把全民所有的公共资源、资产也纳入,将税权、费权、产权作为完整财权综合考虑,调整央地财权。这涉及到行政体制、产权制度改革,难度很大。

  相对温和的有,如上调地方增值税分享比例;或者增值税不变,提高地方在企业所得税、个税的分享比例;或者多税种联动改革,综合改革消费税、资源税、环境税、房产税、个税等,再划分收入。

  五个改革方案,表明了未来改革的不确定性。张斌表示,财政体制调整,里面包含事权、财权、转移支付等多个要素,调整一个要素,还是多个要素综合改革,改革的空间很大。

  社科院财经战略研究院的方案则相对明确。在其《将全面深化财税体制改革落到实处》报告中,他们建议提高增值税收入地方分成比例,将消费税改成央地共享税,改革房产税。

  提高增值税地方分成比例,似乎出现较频繁。但中国人民大学财政金融学院教授朱青直言,不能扩大增值税地方分成比例。目前地方分享25%的增值税,对地方政府“上项目”造成正向激励;如果再扩大比例,会进一步扭曲地方政府行为。

  朱青进一步表示,增值税未来应该都归中央,收归中央后,再将规定比例的收入返还给地方。这样,某个地方的增值税收入,跟当地产生的增值税无关,地方政府自然不会热衷于上项目。

  多税联动,似乎也是一个选择。财科所报告直言,多税种联动改革,能避免改革的碎片化,减少改革阵痛。缺点是,改革方案需要精心设计,并有决心和信心承受改革的风险。

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