界定事权：财税改革关键一刀
由于财力和事权的不匹配而导致的基层财政困局，将会发生重大变化。
4月10日，国务院常务会议提出，自今年8月1日起，交通运输业和部分现代服务业营改增试点将在全国范围内推开。并要求随着营改增试点范围的扩大，研究合理调整增值税分成比例，理顺中央与地方分配关系。
财政部财科所副所长刘尚希接受本报记者采访时表示，营改增进入全国推广阶段，必须要考虑增值税全覆盖之前，全面调整现行的财政体制。
这也就意味着，与之相对应的“财权与事权相匹配”或“财力与事权相匹配”的分税制原则，将面临不得不调整的局面。
“花不完的钱”
“有时候上面下发文件，说有一项资金，但必须要用作特定的支出，那么地方积极性可能就不高，但如果这笔资金在一定范围内可被灵活使用，那么地方就会积极去申请。”一位基层财政局企业科的不具名人士告诉《华夏时报》记者。
事实上，这一情况至今仍普遍存在。今年两会期间国家审计署副审计长董大胜就提出，财政预算每年由发改委负责分配的3000亿项目支出，加上中央各部门的结转库款就是一笔很大的数字。
此外，从2000年到2011年的12年间，中国公共预算超收收入总额高达5万亿。在不少业界人士看来，预算时财政收入增长被低估是超收的一个重要原因，全国人大预工委人士曾告诉记者，在预算制定过程中往往留有余地。
留有余地的背后却是地方财政对资金的强烈需要。
一位地方财政官员接受记者采访时就曾表示，“如果没有超收，地方财政的工作会很难做。”他进一步解释，年初或年度中间，各单位都拿着上面的文件跟财政要钱，但地方财力就那些，除去配套中央的、保障房的、义务教育的，根本没有余额，地方财政局没办法只能说：“再等等，看能不能调剂。”而所谓“等”就是等年底看有没有超收，一般到第四季度基本上就能知道大概有多少超收，然后开始给各单位追加支出。
在各地方财政看来，如果是中央严格规定用途的资金，往往会因为缺乏地方配套而很难严格执行下去，那么资金闲置或者被变通使用的情况就不可避免。
针对这一问题，今年两会期间全国人大代表、济南市市长杨鲁豫对此感触很深，“一个城市好比一个家，要做好多菜。专项转移支付就像这个钱只能买酱油，我不能拿它买盐。但实际上，我家里可能多的是酱油，缺的是盐。”
不匹配的财力
地方配套资金使用效率不高的背后是财力和事权的不匹配。
2012年，社科院财经战略研究院发布了历时8年研究完成的《中国公共财政建设报告2011(地方版)》，从地方政府收入结构来看，一般预算收入不到全部地方政府收入的一半，其中税收收入占地方政府收入的38%，不足四成。
事实上，尽管中央的财政收入占到全国财政的一半以上，但中央的财政支出不到20%，大量的财政资金是通过体制收上来，再转移到地方去的。
业内专家指出，之所以出现这种情况与我国各级政府间事权事责分配关系不完善有关。
中央财经大学财政与公共管理学院院长马海涛指出，在财力和事权分配关系上，应该是“每级政府干多少事，必须有多少钱”，在我国现有的财政体制中，是中央通过转移支付的形式，让地方政府承担了本来应该由中央政府承担的支出责任。
但是马海涛同时指出，在我国的财政实践中，上级政府往往让地方政府做一些事情，但是没有给够资金支持，因此，在某些地方政府财政资源有限的情况下，提供该项公共服务的质量遇到了问题。
在刘尚希看来，目前我国的体制是，“上面千条线，底下一根针”，地方财力与事权不匹配。
界定事权
于是，加快健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，成为财税体制改革领域的一个重要命题，营改增带来的中央和地方税收分享的变化，无疑给相关改革带来契机。但增加地方税权也存在不少障碍。
一位财政部人士则告诉记者，财力和事权相匹配的说法地方政府喊得最多，但是这一说法并不符合经济欠发达地区的利益。因为即便给予这些地方更多的税权，他们本身并没有太多的税收来源，收入不会增加太多，仍然需要依靠中央的转移支付。如果进一步下放税权，中央财政的转移支付能力将会受到影响，造成不同地区财力不均衡局面更加明显。
事实上，现在中央财政支出占比并不高。财政部部长楼继伟去年就曾撰文指出，目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方支出却占到80%，远低于2009年经合组织(OECD)成员国非加权平均的46%，其中与中国可比的大国如美国是54%，英国是72%，日本是40%。各国这一数字虽然差异较大，但都远高于中国的中央财政支出。
这些数字差异背后显示出，大量应由中央政府管理的事务，在中国基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。
楼继伟指出，现在的问题是，中央收了“大头”、花了“小头”，地方收了“小头”，却花了“大头”。中央集中太多了，应该多分给地方，这是各地政府纷纷提出的方向。但是在他看来，能留给地方的税种是很少的。楼继伟指出，关键是分清中央与地方的支出责任，这是正确的方向。
刘尚希也对本报记者表示，“中央与地方及其各级政府之间的事权如何界定，是政府间财政关系的一个基础性问题，也是行政体制改革绕不开的一个基本问题。若是在每一级政府都实现了财力与事权相匹配，我国财政体制的改革也就到位了。”
楼继伟的文章则指出，我们缺乏按照一定的原则分配各项政府职能的观念。他认为我们应该像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。因为专项转移支付所对应的事务中，有一部分是国家应该管理的，却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来，把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来，相应的转移支付就没有必要了。
“现在我们的做法是维持现有不合理的事权，多给地方政府资金让它们办本应由中央政府办的事项，这样做没有出路，这个问题事关重大，如果没搞清楚，就维持现状，不宜压缩中央收入比重。不然，会为今后的改革设置障碍。”楼继伟指出。
马海涛也指出，在我国的特殊国情和国际大环境下，应保持财政收入在中央政府和地方政府的初次分配环节中，实现适度的集中，在转移支付后的再分配格局中，地方政府拥有的财力占有较大的份额。
而当前的关键问题是应进一步调节中央对地方转移支付的规模和结构，并提高专项转移支付资金事前、事中和事后的管理效率。
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