财政赤字破纪录 营改增扩围减税规模过千亿
1月22日，财政部公布2012年财政赤字为8502亿元，这一数字比预算安排的赤字规模8000亿元超出约500亿元。而在经济企稳迹象下，我国仍将采取积极的财政政策，可以预见，2013年的财政赤字规模将有所扩大。
此前，媒体报道称，财政部受国务院委托于1月18日向全国人大提交2013年度预算草案，提出今年中央和地方政府将安排赤字1.2万亿元，其中地方政府4500亿元，中央政府7500亿元。
以此计算，和2012年8500亿元的赤字相比，2013年的赤字规模较之前增加了50%，那么从减税和增支两条线看，增支较减税更具有扩张性，会带来更大范围的影响。“因此，赤字规模的增加，更多将被安排用于减税的补充，2013年，财政政策将围绕结构性减税为重心，‘营改增’作为其关键一环，将重点耕耘。”中央政法大学财税法研究中心主任施正文说。
增加赤字
“如果2013年财政赤字安排为1.2万亿元，说明财政政策扩张力度在增加，实际上，这种变化在2012年就已发生了。只不过由于‘中央预算稳定调节基金’的缓冲作用，当年的财政政策扩张程度被大大低估。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为。
作为一种扩张性的宏观调控操作，积极财政政策的内容包括增加赤字、减少税收和扩大支出三个方面。
自2009年开始，我国开始实施扩张性财政政策，2009年至2012年，全国赤字规模分别是9500亿元、1万亿元、8500亿元、8000亿元。其中2012年全国财政安排赤字为8000亿元，按照最终的决算统计，实际赤字为8502亿元，比预算增加502亿元。“主要受2012年宏观经济下行压力，赤字规模的扩大，一定程度对经济起到支撑作用。”施正文说。
消息称，早在本月初，财政部官员就已经透露，2013年预算赤字占GDP的比例可能从2012年的1.6%上升至2%左右。《中国经营报》记者了解到，虽然全国赤字绝对规模维持在高位，但赤字率却在逐年下降，2009年至2012年依次为2.83%、2.48%、1.80%、1.6%.
施正文认为，当前经济刚刚出现企稳迹象，按目前的情况判断，2013年需要适当增加中央和地方的财政赤字。“2012年的赤字率在1.6%左右，为国际警戒线的一半，未来增加赤字的可能性比较大。”
增加赤字之所以必要，是因为财政赤字的规模及其边际效应直接决定财政扩张力度的大小。
实施财政扩张，2013年的财政赤字就要在2012年的基础上有所增加。把通过举借国债和动用中央预算稳定调节基金弥补的财政赤字（分别为8000亿元和2700亿元）合并计算，2012年财政预算赤字的总规模超过1万亿元。“考虑到2013年的经济走势和实施财政扩张以及其他方面的需要，可以预期，2013年财政预算赤字的增加额当以数千亿元计。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说。
渣打银行[微博]大中华区研究主管王志浩公开表示，综合高层近期言论，在3月就职的新领导班子的日程表上，可能包括以下主要计划：增加健康和教育支出；将地方在教育和健康等领域的财权集中到中央；引入经济下行时失业保险等支出自动增长的机制；通过财政预算弥补不断增长的养老金账户亏空；削减个税和其他税收，以增加家庭收入；将基础设施支出由目前的地方融资平台转向财政预算。
而陆续公布的地方经济年报也显示，天津以13.8%的增速领跑全国。2012年GDP突破2万亿大关的省份由8个增至至少11个。中国地区生产总值已形成5万亿、3万亿、2万亿和万亿多个梯队。
GDP平均10%的增速也让各地财政扩张路径更加“疯狂”。虽然截至本报记者发稿时止，财政部尚未公布上报全国人大的具体情况，但根据往年公布的《全国公共财政支出决算表》可知，支出超过收入的差额只会更大。回溯前三年财政决算情况，支出项中，在“全国公共财政支出”之外的“补充中央预算稳定调节基金”与“地方公共财政结转下年支出”均高于收入项下在“全国公共财政收入”之外的“调入中央预算稳定调节基金”。
“营改增”代价
此外，从减税和增支的角度看，1.2万亿的赤字既可以支撑减税，也可以支撑扩支，还可以同时支撑减税和扩支。这主要取决于对积极财政政策扩张力度的把握。
2008年底，我国开始实施新一轮积极财政政策，扩大财政支出的政策得到了充分发挥。“持续扩大财政支出，效力必然大打折扣。大企业容易从扩大支出中受益；扩大支出也容易导致行政审批的体制性复归。一些项目到期就应终止，没必要绞尽脑汁寻找新的可能干预市场正常运行的支出项目。”杨志勇认为。在他看来，增支在2013年不会成为趋势。
可以判断，2013年的积极财政政策应以实施结构性减税为重心。
财政部财科所副所长刘尚希也表示，2013年不会靠大规模投资计划去刺激经济，更多是靠结构性减税如“营改增”、扶持小微企业等措施去激发经济活力。
事实上，关于结构性减税的推进路线和具体安排在2013年的宏观经济政策格局中备受关注。
2012年的中央经济工作会议在论及结构性减税时提出，“要结合税制改革完善结构性减税政策”，将现行税制体系格局与“十二五”税制改革规划相对接，我们可以看到的是，减间接税而非直接税，减收入所占份额较大的主要间接税，是推进结构性减税的重点。
财税专家表示，“营改增”作为一项结构性减税举措，实施一年来，为削减增值税税负搭建了一个很好的平台。积极财政政策以结构性减税为主要载体并以增值税为主要减税对象，其基本操作路径可以有两种选择：第一，加快扩大“营改增”试点范围。第二，在“扩围”的同时，相应调低增值税标准税率。
高培勇认为，随着营业税改征增值税，因营业税无抵扣而导致的重复征税现象，将会通过相关行业纳入增值税覆盖范围而趋于减少，从而使其税负水平得以减轻。“此外，因增值税转型改革而带来的两税税负失衡矛盾（随着增值税税负下降，营业税税负相对上升），将会通过相关行业纳入增值税覆盖范围而趋于缓解，从而使相关行业的税负水平减轻。”
在他看来，营业税改征增值税后，新增11和6两档低税率，使得增值税的平均税率以及整体税负趋于下降。“保守估算，它所带来的减税规模也将达到数千亿元。”
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