近日，国家税务总局公布了2011年税务部门规章立法计划，共有11件一二类立法项目列入税务部门规章立法计划。
业内人士称，做好税务部门规章立法，是推进法治政府建设的重要工作，只有扎实做好规章立法工作，不断提高规章立法质量，才能为规范税收执法、推进依法治税提供有效的制度依据。
立法计划的制定，体现了相关部门对税收立法的重视。就目前看来，我国税收法制体系发展到何种程度？究竟还有那些税收法律、法规需要完善？应该怎样完善？带着这些问题，本报记者采访了业界专家。
有立法计划 更应有立法行动
在今年的11件立法项目中，包括一类立法项目8件，二类立法项目3件。一类立法项目主要包括修订《出口货物退免税电子化管理办法》、《卷烟消费税计税价格信息采集和核定管理办法》、《车辆购置税征收管理办法》、《个体工商户个人所得税计税办法》、《注册税务师管理暂行办法》、《税收执法检查规则》，制定《网络发票管理办法》和《税收违法违纪行为行政处分暂行规定》；二类立法项目主要包括修订《税务部门规章制定实施办法》、制定《重大税务案件审理办法》和《税务稽查分级分类管理暂行办法》。
在去年税务总局公布的规章立法计划中，有8件一二类立法项目被列入。当时该计划强调，对列入一类规章立法计划的项目将确保年内出台。
然而，对比下税务总局去年的部门规章立法计划，我们发现，在今年立法计划的11个项目中，包含了去年立法计划中的5个项目，比如，在去年的立法规划中出现的《个体工商户个人所得税计税办法》、《注册税务师管理暂行办法》、《税收违法违纪行为行政处分暂行规定》这三项规章制度又赫然列示在今年税务部门规章立法计划中。也就是说，去年的税务部门的规章立法计划中，有62.5%的计划没有完成。不难看出，去年的计划执行情况不尽如人意。
实际上，“十一五”规划中也曾列出十多个税制改革项目，计划内容很丰富，但相关部门真正去完成的项目屈指可数。个税、物业税和房地产税等改革更是一个漫长的过程。相关专家表示，这三个税种，即便是在“十二五”期间，也不能保证就能顺利完成。
业界评论员表示，我国的一些法律法规从无到有，从不完善到逐渐完善，需要一个过程。这个过程可能是三年、五年甚至是八年、十年。公众着急没用，必须看财税部门对问题的研究和重视程度。
事实上，关于我国税收制度体系的完善、税制设计本身并不是难点，国际上已有非常多的优秀案例值得借鉴。真正的难点在于制度的落实，如何将制度落到实处。办法制定的目的在于实施，如果成为一纸空文，便毫无意义。
更多税收法律法规亟待制度修改
事实上，除了立法计划中列示的11件立法项目，我国目前还有许多规章制度需要制订，需要提高其法律地位。
对此，中南大学PPLG研究中心研究员杨孟著表示，一部结构合理、功能完善、运行高效的税收体系的形成，并不是按照人们的意图由人们理性地设计出来的，而是在长期的税收征收实践中通过互动和“适应性学习”过程不断动态优化的结果。我国税制结构和税收体系不尽完美，所以一定要在有计划的前提下有步骤、有目的地去做，以加快其出台和修订的进程。
杨孟著进一步表示，我国需要立法的税法，包括制定新的税法和提高法律位阶两个部分。前者如社会保障税、遗产税、碳税等；后者如将增值税、营业税、消费税等税种，由当前的条例提升到法律的高度，以体现税收法定原则，改变我国税法层次过低的局面。但为了达到同一调节目的或政策目标，对同一税基或计税依据设置不同税种的做法，是不合理的，如土地税与城建税；而燃油税就与拟开征的碳税等就犯了“同目的同税基”的功能交叉重叠的错误，有必要对现行税制结构进一步优化调整。
他建议，在税制设计和税收实践中，为了达到同一调节目的或政策目标，可以在不同的纳税环节或根据不同的计税依据设置不同的税种。如调节贫富差距的收入环节的个税、消费环节的特定消费行为税、资产保有环节的物业税、赠与环节的赠与税、财产代际转移环节的遗产税等；也可以为了达到不同的调节目的或政策目标，对同一税基或计税依据设置不同的税种，如卷烟生产销售环节的增值税和消费税等。
“除此之外，还需制定完善纳税服务规范和社会承诺制度；制定纳税服务的标准和严格的质量体系，拓展纳税服务的领域和范围；完善纳税人权利保护机制，对税务部门不作为、给纳税人造成损害和要求纳税人履行额外义务的行为等，必须有严格的制裁性法律规定。为适应国际税收环境变化和国际贸易合作与发展的需要，修订完善涉外税收法律法规。”杨孟著说。
必须打破封闭的部门立法模式
立法应该有一个体系，但就目前来说，我国在法律法规方面发布的条文非常多，显得杂乱无章，难以执行。
在我国现行的税收实体法律规范中，由国家行使税收立法权制定的税法寥寥无几，大部分是由国务院通过的暂行条例、草案、规定、办法等，直接影响了税法效力等级。
中国法学会财税法研究会会长、北京大学教授刘剑文表示，根据“税收法定原则”，要尽快将现行各税种的暂行条例上升到法律层面。除此之外，我国税收立法滞后问题严重，税收征管中，还出 现一些税收不当或违背法律的情况，却得不到合理的解释，引起公众质疑。所以，要通过立法方和行政方的权利配置，遵循立法宗旨、目的，对有争议的税收立法、征管行为等进行解释，对其中的矛盾进行有效解决。
对此，杨孟著表示赞同。他说，我国政府行政管理部门介入经济领域的广度和深度依然没有从根本上得到有效遏制。一个重要体现就是，它们通过制定和发布“通知”、“办法”甚至“意见”的形式，行使着实际上的立法权，从而掌握了事实上的“立法权”与“执法权”。在这种情况下，为了部门利益，利用集“立法权”与“执法权”于一身的不受任何制约的权力，大肆为自己设租、寻租也就在所难免。泛滥成灾的罚没收入和无限膨胀的自由裁量权就是例证。仔细想一想，在税收制度方面，制度一出来就有漏洞（如全年一次性奖金计税等）、执行过程中不断“打补丁”（如土地税等）、出台了制度却无法执行（如宴席税等），还有更可怕的税收政策缺陷（如房地产投资入股税收政策等）等的大量存在，显然与封闭的部门立法模式有关。
“必须改革和完善现行部门主导型立法模式，采用符合宪政精神的准公共立法模式，即委托具有超然独立地位的机构或具有中立地位的专家学者组成的团队进行立法主导的模式，是我国未来法制建设的基本走向和发展趋势。在部门主导的立法模式下，法规制度在制定实施前，社会公众是不知情的，自然也就缺少了社会监督的压力。到了征求民意阶段，在强大的“部门利益”驱动下，即使到了民怨沸腾的地步，也往往被政府以各种理由拒之门外。这方面的例子不计其数。若采用符合宪政精神的准公共立法模式，不科学、不合理的税法就不会通过。”杨孟著说。
本报短评
采访过程中，杨孟著表示，我国真正意义上的现代税收制度发端于1994年的分税制改革，发展历史比较短。目前，税收环境还处在不断发展变化的过程中，有不少新的制度和机制正在建立和完善，有不少新的制度和机制正在进行研究和探索。在这样的情况下，出现税收制度繁杂、重复甚至相互矛盾的状况是难免的。
即便如此，目前我国这种“打补丁”的立法现状不应再持续下去了。每年都有不少税收法规出台，伴随的却又是上百条法律法规条文的失效。这不是一个完善的法律体系所具有的特征。法律法规有其严肃性，更不应屡遭质疑。我国必须加快提升我国税收法律体系的立法层次，转变现行的税收征管机制，以适应我国社会经济的发展。
另外，一部法律法规的制定，如果能在征纳民意后，尊重并吸纳民意，想必在推行的道路上必定能够顺利些。
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