提升税收立法层次 转变税收征管机制
11月25日至26日，由中国法学会财税法学研究会主办，北京市华税律师事务所承办的“2010首届中国税法论坛”在北京大学召开。与会专家就我国税收法律制度的发展与面临的挑战进行了深入探讨，指出必须加快提升我国税收法律体系的立法层次，转变现行的税收征管机制，以适应和促进我国税收改革和税收立法的进一步发展。
我国税收立法滞后、层次低
全国人大财经经济委员会副主任郝如玉在论坛上指出，税收法律体系在中国的法律体系中特别重要。“征税的核心问题就是无偿地向纳税人收取货币或其他财产收入。凭什么权利来向国民征收呢？那么就需要凭法律。通过法律确定的依据，无偿地、强制地向纳税人征收税赋。”郝如玉说，在人民当家作主方面，财税立法是最重要的。
然而，目前，我国的税收法律体系层次不高。在我国现行的19个税种中，17个立法是国务院发布条例或者财政部发布规定，或者国家税务总局发布办法来征收，仅有企业所得税和个人所得税进行了立法。
对此，中国法学会财税法研究会会长、北京大学教授刘剑文指出，根据“税收法定原则”，要尽快将现行各税种的暂行条例上升到法律层面。郝如玉也指出，今年人大常委会进行审议的车船税立法，实质就是将现实的车船税暂行条例上升为法律，以此来提升税收立法层次，完善我国的税法体系。
刘剑文还指出，我国税收立法滞后问题严重。他举例说，税率问题属于立法问题，需要全国人大或地方人大通过审议。而现实的情况是有很多浮动税率由行政机关进行自我裁定，自我征收。此外，税收征管中，还出现一些税收不当或违背法律的情况，却得不到合理的解释，引起公众质疑。刘剑文指出，要通过立法方和行政方的权利配置，遵循立法宗旨、目的，对有争议的税收立法、征管行为等进行解释，对其中的矛盾进行综合治理。
“成熟一个立法一个”
对于如何开展税收立法工作，郝如玉表示，本届人大研究税收立法是从两个方面考虑的。一方面，考虑建成我国税收法律的支架，通过流转税（特别是占税收40%左右的增值税）立法和所得税（个人所得税和企业所得税）立法，让我国的税收法律框架得以基本形成。“这三个税种占税收比例70%以上，先对这些税种进行立法，其他的一步一步来。”郝如玉说。
另一方面，对各税种的立法，成熟一个立法一个，逐步进行。郝如玉举例说，此次车船税立法就是如此考量进行的。据了解，从1951年的车船使用牌照税开始征起，车船税已有六十年的历史，1986年车船使用税条例颁布，税种性质有个比较大的变化，就是变成了使用税性质，只有使用的车才征税。到了2005年又进行一次改动，改成现行的车船税条例。“车船税立法是一件非常好的事，这是第一部由国务院条例上升为法律的税种。我们国家现在有19个税种，立法上从2个上升到3个，这是我国财税立法的一大进展。”郝如玉说。
刘剑文则建议，税收立法要从以下三个方面去考量。首先要坚持社会主义“法治理念”。其次，要充分考虑如何保护纳税人权益。最后，税收立法要为民富国强服务。
目前，在我国经济社会发展进程中，法治理念还不深入，很多地方都盛行“人治”，以致引发各种矛盾和社会问题，如拆迁引发的矛盾等。在保护纳税人权益方面，现行法律只强调了纳税人缴税过程中的权益，并没有突出税收“用之于民”的权益。而税收为“民富国强服务”，则更好地把税收“用之于民”和国力增强联系到一起来。
此外，郝如玉还指出，税收立法要把握好两个重要特点。一是它要有强大的法律基础理论作为支撑，二是它需要税收专业的专门知识作为主导。
税收的核心是增加政府收入
郝如玉还就引起公众热议的车船税立法表达了当前税收改革与立法的现实困难。他说，由于目前群众意见很多，因此新的车船税法案推行面临很大阻力。
郝如玉表示，与现行政策相比，新法案将排量在1.0升及以下的乘用车税负减轻，大排量乘用车税负则大幅增加。税负增加以及税收用途的不透明引起了各界人士的热烈讨论。
不过郝如玉更强调公众所没认识到的一面。他表示，新的车船税法草案变动不大，整体保持税负不变，税率进行结构性的调整。相对于目前车船税的征收方式，按排量征收仍算合理。而且大部分汽车排量和价格成正比，还是可以有效实现公平合理。
郝如玉进一步指出，过去是按辆征收，最大的缺点是具有累退性，是最不公平的税种，即拥有的财产价格高的和低的一样，这样的税负是累退的。比如3万元、30万、300万的车都是300元，实际价值越高税负越低，这是典型不公平的税负。这次按排量征收，可以比较好的解决这个问题。
郝如玉还强调，税收的首要功能是增加财政收入，其次才是派生出经济调节的职能。
当前，越来越多的社会舆论希望税收能够起到调节贫富差距、降低房价、节能减排等经济功能上来。对此，郝如玉说，车船使用税的征收核心是增加地方财政部门的税收收入。节能减排等问题，并非税收本身考虑的问题，只不过是派生出来的作用而已。
刘剑文也表示，节能减排需要多种制度“综合治疗”，单独车船税不会起到多大作用。
不过，郝如玉也对税收改革与立法表示了无奈。他说，税收就是强制性、无偿性地从你兜里掏钱，无论如何你都不会心甘情愿。
社科院财贸所所长高培勇也在论坛上对税收改革与立法表示担忧。他表示，“十一五”规划中列出十多个税制改革项目，基本完成了八个项目，而剩余的个税、物业税和房地产税等改革仍待破题。高培勇说，“十二五”期间，税收改革主要是这几项直接税的改革，但未来五年也不能保证就能顺利完成。
不久前颁布的“十二五”规划建议显示，个税、物业税和房地产税等改革已经确定为未来改革的重点任务。“十一五”规划中所说的实行综合和分类相结合的个人所得税制，在“十二五”规划建议中的表述是“逐步建立健全”，而稳步推进物业税，被写成了“研究推进房地产税改革”。
“只能征间接税”的税收征管机制必须转变
对于个税和房地产税等直接税改革为何如此困难，高培勇表示，最大的挑战就是我国现行税收征管机制的滞后。
就这几项税制改革，高培勇表示不能轻言放弃。他说，“十二五”期间，个税改革和房地产税改革都必须继续向前推进。中国的收入分配改革，需要实行综合和分类相结合的个人所得税制；收入差距的调节，需要对财产存量征税，建立真正意义上的财产税。
高培勇进一步指出，目前的最大难题是现行税收征管机制与其不适应、不对接。目前税务机关基本上只能征间接税，不能征直接税。另一方面，现行税种的税源都和现金流绑在一起，脱离了现金流就没有税收。而房地产税的征税基础是人们拥有的财产存量，如何将其作为税源，目前的征管机制很难处理。
这从直接税和间接税的特点上也可以看出。直接税是直接向个人或企业开征的税种，税负不能转嫁；间接税是指对商品和服务征收的税种，税负可以转嫁。
高培勇表示，在中国建立直接税制度，难点不在于税制设计本身，难题在于如何将这样的范本付诸实施，建立起相关机制。他认为，中国现行的税收征管机制必须转变，直到这种机制能够适应直接税的调整的时候，直接税的改革才能够破冰。
本报短评
税收立法是通过制定税法，确定政府如何取得税收收入的过程。但是我们不能忽视的是，税收“取之于民”与“用之于民”是不可分割的，征税的目的是为国民提供公共产品。
只有坚定不移地坚持税收“取之于民”与“用之于民”原则，才能让公众得到最大的满意，税收改革与立法才能得到最大的理解、最大的支持和最少的质疑。否则，政府与纳税人的权利与义务关系就会被打破而处于不稳定状态，质疑、抵制甚至更严重的社会矛盾就会被激发。
进一步讲，相比较而言，“用之于民”显得更为重要，因为政府征税只是手段，使用税款提供公共服务才是目的。所以，税收改革与立法必须正确地反映公共需要和国民的意愿，这决定了税收立法过程实际上是一个公共选择的过程。
那么，在今后的税收立法进程中，能不能实行听证制度？能不能更广泛地向公众征求意见？能不能更切实地反映公众的利益诉求？能不能更多地考虑纳税人的权益，特别是享有税收提供公共服务的权益？这些都需要立法主导者的仔细思量的问题！
时间：2010-11-30 责任编辑：wuchengyu
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